党中央国务院历来对“三农”问题高度重视，改革开放以来，相继采取了减轻农民负担、发展乡镇企业、改革户籍制度、调整产业结构、加大扶贫力度等重大政策举措，发展农业生产，繁荣农村经济，增加农民收入，收到了较大成效。进入全面建设小康社会的新的历史时期，我们有必要对这些政策举措进一步认识。

　　(一)减轻农民负担

　　“减轻农民负担”，密切了干群关系,转变了农村基层干部工作作风,但很难从根本上解决农民增收问题。

　　农民负担问题是最直接关系农民利益的问题。对农民减负就是让农民增收。我们作一个假设,陕西农村农民负担全免,陕西当年农民实际收入最多增加100元,平均每月增收8元。明年怎么办？可见仅靠减负不能从根本上解决问题。

　　农村税费改革前,陕西农民人均负担103元,占农民人均纯收入的7%。30%左右的陕西农民年人均纯收入低于827元,他们对负担的承受力非常有限。农村税费改革后,全省农民共负担农业税及附加142230万元,人均负担51.29元,较改革前农民合同内负担(农业税及附加、农业特产税及附加、屠宰税、乡统筹、村提留之和)减负102146万元,人均减负36.84元,减幅42%；较改革前农民合同外负担(合同内负担加农田水利建设补偿、其他收费集资资金等)减负142414万元,人均减负51.36元,减幅50%。但这仅仅是个开头。今后面对的问题是,减负后“一事一议”必然使农村教育、公共事业受到影响，如陕南某县税费改革后，已将边远山区的30多所农村小学承包给个人；许多乡镇财政缺口较大,正常运转发生困难。多年来,由于财政供养人口比重较大,陕西农民负担减而不轻。许多县县级以下不足30人对应一个财政供养人口。对农民增加变相负担在所难免。农村该办的事还必须办好,不能因为负担减了，农村公益事业“一事一议”，“议”成办，“议”不成就不办了。农民负担的实质是承受力和人头费的问题,减负和提高农民的负担承受力、减少财政供养人口没有因果关系。解决农民负担的关键是让农民增收和减少财政供养人口。

　　(二) 发展乡镇企业

　　“发展乡镇企业”，对转移农村劳动力,增加农民收入贡献巨大,但新时期陕西的乡镇企业发展面临严重挑战,乡镇企业与“三农”的联系弱化。

　　乡镇企业作为中国农民的一个创举,为农村经济的发展和反哺农业做出过贡献,成为农村经济半壁河山。陕西乡镇企业起步晚，基础差，规模小，多集中在资源型、粗加工、高污染的行业。现阶段,面临着新的挑战。国家对乡镇企业投资连年下降,企业得不到资金的支持,融资困难,大量地停产和倒闭。政策上关闭十五小,也使乡企萎缩,劳动力回流。地方行政部门无权指挥乡镇企业的行为。在强调乡镇企业改制“明晰产权”过程中,地方政府事实上已退出了对乡镇企业的管理,由市场和企业自己说了算。按照市场经济利益最大化的原则,除了吸纳了部分劳动力外,与农村的联系也日渐减少。尤其是小城镇的发展,乡镇企业向生存条件较优越的小城镇集中,便越来越远离了农村和农业。

　　乡镇企业是由社队企业演变而来的,它是由乡镇集体投资或以集体名义贷款,受乡镇政府的领导,利润上交集体,承担着“以工补农”以及乡村社会保障和其它公共品开支等国家不可能承担的义务，用以“反哺”农业。而乡镇企业的改制、政企分离、投资多元化,使乡镇企业和地方政府的联系弱化,甚至脱离“三农”。

　　(三) 改革户籍制度

　　“改革户籍制度”,能加速城乡一体化进程,但陕西的省情决定了“三农”问题会长期存在。

　　长期严格的户籍制度,把农民限制在农村的范围内。改革现存的户籍制度,解除对“农民”的身份歧视,无疑是社会文明进步的表现。解除户籍,让农村人和城里人平等相处是农村人梦寐以求的愿望。户籍改革,解除了对农民身份的禁锢,但有限的就业岗位并不能保证农民充分地就业。况且,依附在户籍上的利益,并不会因户籍的取消而取消。如养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障、失业保险等，并不会因户籍的取消而使农村人得到相同的“待遇”。那些进城的农村人,虽然把税费交到城市,但他们还要承担额外的繁多的城市管理费用。农村的城市化是一个渐进的过程,是与经济发展相联系的,户籍制度的真正取消是在经济发展到一定阶段,户籍不再“值钱”的时候。如实行三十多年的各种票证,在经济的发展使其失去存在的必要时,才自动消失。户籍制度的改革,为农村人提供了自由流动的条件,但不能从根本上解决“三农”问题，起码现在还不能。

　　(四)农业结构调整

　　“农业结构调整”,靠打市场空挡的办法,往往可以解决一户、一村、一县、甚至一个地区的农民增收问题,但适应性结构调整的潜力丧失殆尽之后,很难从根本上解决农民的持续增收问题。

　　从1999年起,从中央到地方均把农村和农业产业结构战略性调整放在了农村工作的重要位置,陕西各级政府和广大的农民群众认识明确,积极行动，努力实践,取得了一定的成绩,积累了一些经验,但效果还是不很理想。

　　农业结构调整,在改革开放二十多年的时间里,陕西大体上经过了三次,农民自发地对农业生产结构和农村经济结构进行了适应性调整,集中表现在粮经作物比例的调整,家庭小规模的畜禽养殖以及大力发展二、三产业,特别是乡镇企业和饮食、运输、服务业的大力发展方面,随着农产品产量的增加,农产品由卖方市场逐步转向买方市场,农产品出现全面 “过剩”。农业结构适应性调整陷入困境。为此,农业结构战略性调整提出了更高目标和要求，不仅要解决农产品的卖难和农民增收问题,更要适应国内农产品市场竞争升级的要求,立足于全面提高农业和农村经济整体素质,适应参与国内、国际农产品市场竞争的要求,应对中国加入WTO后的挑战。

　　农业结构战略性调整是一个长期艰巨的任务。调查表明：陕西少数农户和个别地区的农业结构调整已取得了明显成效，但就全省而言,效果并不十分突出。进行农业和农村经济结构调整,应首先解决“调什么,朝什么方向调,以及怎么调”等基本问题,政府已经提出了明确的战略，可眼下的困难是，作为农业生产和经营主体的农民却不知道怎么调，因为“调啥赔啥”！

　　农业结构调整是一项长期任务,是与全社会生产力发展水平相适应的,在短时期内没有取得明显的成效也属正常。农业结构调整不可能单独解决农民增收问题,须在科技创新、技术推广及新型的经营体系逐步建立并完善的情况下才能发挥作用。

　　(五) 加大扶贫力度

　　“加大扶贫力度”,对解决贫困地区的“三农”问题具有积极的政治意义和经济意义,但仅仅靠扶贫工作,很难彻底解决贫困问题。

　　扶贫问题是一个经济问题,但更是政治问题。加大扶贫力度体现了党和政府对贫困地区的关怀。但由于多种原因,效果不是十分理想的。至2000年末,以农民人均纯收入827元为标准,陕西仍然有800万人的贫困人口,占全省乡村人口的1/3。

　　扶贫工作的矛盾主要体现在以下几个方面：

　　一是贫困面大,扶贫资金有限。如按现有贫困人口计算,每人100元,陕西每年就需要40亿扶贫资金,而现在每年能拿出的不足15亿元。

　　二是扶贫往往带有救灾性质,很难恢复“造血”功能,多是“输血”式扶贫。如陕北近五年来遭受旱灾,扶贫基本以救济为主。

　　三是扶贫政策落实不力。如三通,即通路、通电、通水是具有积极意义的,但执行中存在问题。一些村路通到村上,便验收达标,村到组、户仍不通路。一些村修通了,但一场大雨毁坏,再无力修复。

　　四是对扶贫项目和资金监管不力,扶贫资金变成死帐。如一些贫困地区的群众,贷几十万发展项目,由于资金、技术、市场、经营或自然灾害等原因赔钱,形成死帐,国家没办法追要,这对其他户还款往往形成消极的影响。

　　五是一些群众观念没有改变。一些贫困地区,干部群众穷不思变,存在严重的“等、靠、要”的思想,把生活负担的重头,寄希望于国家的救济。

　　综上,扶贫对解决贫困地区的“三农”问题具有积极的政治意义,但仅仅靠扶贫工作,很难彻底解决贫困问题。

　　(六)小城镇建设

　　“小城镇建设”,是农村经济发展的客观要求,但由于陕西乡、村两级财力紧张,市、县又无力支持,使其在多数地方效果不佳。

　　陕西小城镇建设近几年得到了快速发展，主要得益于国家的西部大开发政策,主要成绩是基础设施建设和镇容镇貌的改善, 但由于资金短缺，产业支持力度不强。因此,小城镇建设，还未充分体现其产业、资金聚集,劳动力、技术集中的功能,对地方经济发展的带动力非常有限。

　　由于多种原因的综合作用,陕西的小城镇发展主要依赖于国家的项目建设和投资。而沿海发达地区的小城镇建设，主要依赖于二、三产业的发展，不但吸引了当地的自有资金、技术、劳动力,而且还吸引了国内其他地方,甚至海外的资金技术和劳动力,具有较强的自我发展能力和较快的生长速度。全国著名的“苏南模式”,“温州模式”及“珠江三角洲模式”,小城镇的功能齐全。与此相比,陕西的小城镇则明显发展水平低,最关键的是在吸引资金投入、吸引农村剩余劳动力等方面功能较差。

　　目前,发展小城镇的难点是缺资金、少项目、没市场。小城镇建设无法从根本上改变当前的产业布局。因此,陕西小城镇建设，在提高农民收入和吸引农村剩余劳动力、缩小城乡差距等等方面,小范围短时间内有效果,但对整个农村经济发展的影响不大,效果不明显。
　　　　　　　　　　　摘自：国家统计局农村社会经济调查总队内部网